2017年4月12日至13日，中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)在北京舉辦“保險(xiǎn)資金參與PPP專題研討暨實(shí)踐培訓(xùn)會(huì)”專題培訓(xùn)。以下內(nèi)容根據(jù)授課嘉賓的講話整理，不代表協(xié)會(huì)與所在單位。
2017年4月12日至13日，中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)在北京舉辦“保險(xiǎn)資金參與PPP專題研討暨實(shí)踐培訓(xùn)會(huì)”專題培訓(xùn)。以下內(nèi)容根據(jù)授課嘉賓的講話整理，不代表協(xié)會(huì)與所在單位。
一、PPP在中國(guó)的發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)
我國(guó)PPP模式始于上個(gè)世紀(jì)80年代，廣東沙角B電廠是我國(guó)第一個(gè)成功興建、成功移交的BOT項(xiàng)目，總投資40億港元，對(duì)我國(guó)PPP模式發(fā)展具有標(biāo)志性意義。1994年原國(guó)家計(jì)委選取了廣西來(lái)賓B電廠、成都第六自來(lái)水廠等5個(gè)項(xiàng)目，開(kāi)展BOT模式試點(diǎn)，取得了積極成效。1994年因此被認(rèn)為是我國(guó)PPP的開(kāi)元之年，這個(gè)時(shí)期PPP模式主要是以吸引外資為目的，行業(yè)也主要集中在交通和能源。2000年以后，社會(huì)資本方逐漸由外資企業(yè)擴(kuò)展到民營(yíng)企業(yè)，行業(yè)也逐步拓展到市政領(lǐng)域。2004年建設(shè)部出臺(tái)《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部2004年第126號(hào)令），明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，市政領(lǐng)域PPP得到了進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年之前，全國(guó)共實(shí)施3000多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，大多集中在高速公路、橋隧、軌道交通、污水垃圾處理等使用者付費(fèi)的領(lǐng)域。
2014年以來(lái)，適應(yīng)新的投融資體制改革要求，國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文），首次在國(guó)務(wù)院文件中系統(tǒng)闡述了PPP模式，PPP模式進(jìn)入新的發(fā)展階段，一方面在醫(yī)療、養(yǎng)老等公建公營(yíng)領(lǐng)域，開(kāi)始引入政府購(gòu)買服務(wù)模式，另一方面國(guó)有企業(yè)開(kāi)始參與PPP項(xiàng)目。
從2014年至今年一季度，全國(guó)共有2579個(gè)PPP項(xiàng)目落地，總規(guī)模為4.2萬(wàn)億元。其中2016年以來(lái)落地的PPP項(xiàng)目2004個(gè)，總金額為3.2萬(wàn)億元，可以看出，PPP項(xiàng)目落地速度不斷加快。從區(qū)域看，河北、四川、云南、浙江、山東、貴州等的項(xiàng)目相對(duì)較多。從社會(huì)資本中標(biāo)看，建筑承包商是項(xiàng)目中標(biāo)數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)，其次是其他類型投資機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)。從期限分布上看，10至20年占比最高，達(dá)到30%，其次是20至30年的項(xiàng)目，數(shù)量占比達(dá)到25%。從國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)分布看，項(xiàng)目數(shù)量國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)各占50%，投資規(guī)模國(guó)有企業(yè)占比高達(dá)73%，民營(yíng)企業(yè)僅占27%。國(guó)有企業(yè)中標(biāo)的大項(xiàng)目較多。
二、PPP實(shí)施流程分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證、社會(huì)資本方選擇和項(xiàng)目執(zhí)行四個(gè)階段
項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段要加強(qiáng)規(guī)劃政策引導(dǎo)，完善PPP項(xiàng)目庫(kù)，納入年度實(shí)施計(jì)劃、確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表。在這個(gè)階段要把握好PPP項(xiàng)目的核心要義，政府和社會(huì)資本方要平等協(xié)商，長(zhǎng)期合作，并以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則。選擇好的項(xiàng)目要以規(guī)模適度、收益穩(wěn)定、條件成熟等為標(biāo)準(zhǔn)。
項(xiàng)目論證階段包括編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審查審批和起草合同草案。編制實(shí)施方案時(shí)，要靈活運(yùn)用各類PPP模式。從最廣泛的意義上來(lái)說(shuō)，PPP可以覆蓋所有類型的公共部門和私營(yíng)部門合作，要根據(jù)不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出最具針對(duì)性的PPP模式。要建立健全PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，充分發(fā)揮部門合力，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。
社會(huì)資本方選擇時(shí)要鼓勵(lì)采取招投標(biāo)方式，依法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式，公平擇優(yōu)選擇社會(huì)資本作為合作伙伴。同時(shí)吸引民營(yíng)資本的參與，在PPP項(xiàng)目中推動(dòng)混合所有制，充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢(shì)，把分散的民間資金通過(guò)設(shè)立基金等方式集中起來(lái)。在簽訂規(guī)范的合同文本時(shí)，要建立互信、保障各方的權(quán)益、明確出現(xiàn)分歧時(shí)爭(zhēng)議解決方式等。
最后是項(xiàng)目執(zhí)行階段包括：項(xiàng)目公司設(shè)立、項(xiàng)目法人變更、項(xiàng)目融資及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目移交和評(píng)價(jià)。項(xiàng)目執(zhí)行階段要精心確定項(xiàng)目融資方案，因?yàn)镻PP項(xiàng)目收益穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較小，要充分利用各類金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)出既適合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)又能降低融資成本的方案。建立合理的投融資回報(bào)機(jī)制，充分挖掘PPP項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，提高資金使用效率，建立健全的退出機(jī)制。
三、PPP政策體系逐步完善，落地項(xiàng)目不斷增多，蘊(yùn)含大量投資機(jī)會(huì)
黨中央、國(guó)務(wù)院層面的PPP政策主要有三個(gè)，其中《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》明確鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次以國(guó)務(wù)院文件系統(tǒng)闡述了PPP模式，包括建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制；在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式；規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益；健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制；健全退出機(jī)制等。
為落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院文件要求，國(guó)家發(fā)展改革委從頂層設(shè)計(jì)、行業(yè)規(guī)范、項(xiàng)目推動(dòng)、資金支持和創(chuàng)新工作等方面出臺(tái)了一系列政策文件，如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》、《國(guó)家發(fā)展改革委中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》、《國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》、《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》、《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》等。這些政策文件為完善PPP政策體系、促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展起到了重要作用。
此外，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門、單位，多措并舉共同推廣PPP模式。一是推動(dòng)項(xiàng)目落地。建立首個(gè)國(guó)家部委層面的PPP項(xiàng)目庫(kù)，先后向社會(huì)公開(kāi)推介了三批PPP項(xiàng)目，共3764個(gè)、總投資約6.4萬(wàn)億元。二是開(kāi)展創(chuàng)新工作。聯(lián)合住建部推動(dòng)中小城市PPP創(chuàng)新工作，聯(lián)合國(guó)開(kāi)行、建設(shè)銀行幫助遼寧省開(kāi)展PPP創(chuàng)新工作。三是加大資金支持力度。通過(guò)安排PPP前期費(fèi)、專項(xiàng)建設(shè)基金等，支持PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。四是聯(lián)合證監(jiān)會(huì)推動(dòng)PPP資產(chǎn)證券化，依托資本市場(chǎng)，豐富PPP項(xiàng)目融資渠道和退出機(jī)制。五是在“一帶一路”中推廣PPP模式。會(huì)同外交部、環(huán)保部等十多個(gè)部門建立“一帶一路”PPP工作機(jī)制，征集“一帶一路”PPP項(xiàng)目典型案例，建立PPP國(guó)際專家?guī)斓?。六是加?qiáng)國(guó)際交流合作。與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、英國(guó)財(cái)政部、澳大利亞維多利亞州等建立了PPP合作機(jī)制。七是加強(qiáng)理論研究。建立了PPP專家?guī)欤{入三百多名高水平專家；與建設(shè)銀行、中國(guó)人保等開(kāi)展PPP投融資課題研究等。此外，國(guó)家發(fā)展改革委在推動(dòng)鐵路、水利、能源等領(lǐng)域重點(diǎn)示范項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與PPP等方面做了大量工作。
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